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010-68018529
微信號:公眾號：中和德匯
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英國是世界上較早開展政府與社會資本合作（Public Private Partnerships，以下簡稱PPP）的國家，既有成功經(jīng)驗，也有一些值得汲取的教訓。在英培訓期間，我們通過拜訪內(nèi)閣辦公室、基礎(chǔ)設(shè)施和項目管理局，以及劍橋大學等部門和研究機構(gòu)，對英國推行PPP的背景、歷程、主要做法進行了研究，得到一些啟示。
一、英國推行PPP的初衷：公共服務(wù)節(jié)本增效
上世紀90年代，英國政府提供公共服務(wù)遇到三大挑戰(zhàn)：一是老基礎(chǔ)設(shè)施運行和維護、新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資不足。據(jù)估計，由于公共財政捉襟見肘，1997年僅學校維修工程積壓量就達70億英鎊，國家衛(wèi)生系統(tǒng)建筑維護工程積壓量超過30億英鎊。二是傳統(tǒng)采購模式的時間和成本嚴重超支。例如，一家醫(yī)院項目（蓋思醫(yī)院）預(yù)算3600萬英鎊，結(jié)算時實際投入1.24億英鎊；法斯萊恩三叉戟潛艇泊位項目預(yù)算1億英鎊，結(jié)算時實際投入3.14億英鎊；蘇格蘭議會大廈預(yù)算4000萬英鎊，結(jié)算時實際投入4.31億英鎊。不少項目的工期也一拖再拖。三是公共服務(wù)效率低下。由于政府包攬、缺乏競爭，公共服務(wù)已成為“效率低、質(zhì)量差”的代名詞，越來越難以滿足民眾不斷提高的服務(wù)需求，迫切需要對政府提供公共服務(wù)的思維和模式進行創(chuàng)新，引入社會資本，改進效率和質(zhì)量。在此形勢下，PPP應(yīng)運而生。
二、英國推行PPP的歷程：在調(diào)整中不斷完善
按英國財政部《基礎(chǔ)設(shè)施采購：創(chuàng)造長期價值》的定義，PPP是公共部門和私營部門協(xié)同工作、共擔風險，以實施政策、提供服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的合作。根據(jù)私營部門參與程度的不同，又可分為BOO（建設(shè)、經(jīng)營和擁有）、DBFOT（設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓）、DBFT（設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)和轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)、經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓）、OT（經(jīng)營和轉(zhuǎn)讓）等模式。
1972 年，港英政府通過BOT方式建設(shè)紅磡隧道，成為英國最早的PPP實踐。此后英財政部對PPP模式進行探索，積累了一定經(jīng)驗。上世紀90年代以來，英國政府大力推進私人融資計劃（PFI），這是英國最典型的PPP方式。在此方式下，政府與私營供應(yīng)商簽訂長期合同，私營部門提供基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、建筑、融資、操作和維護等“一站式”服務(wù)，政府按年度支付整體費用，以保證服務(wù)質(zhì)量。英國政府要求，地方政府和各中央部委在開發(fā)公共項目時，必須首先考慮利用私人和社會資本的可能性，并將學校、醫(yī)院、城市交通、垃圾處理、政府信息系統(tǒng)、司法和監(jiān)獄等陸續(xù)納入PFI范圍。據(jù)統(tǒng)計，截止2013年末，英國簽署的PFI項目共有725個，總資本542億英鎊，約占公共部門總投資的11%，其中665個項目處于運營階段，涉及醫(yī)療、國防、教育、交通、環(huán)境、文體設(shè)施等領(lǐng)域。與傳統(tǒng)采購方式相比，PFI項目按時和按預(yù)算完成率從30%左右提高到80%以上，質(zhì)量明顯提高，使用者更加滿意，并得到90%以上的公共服務(wù)經(jīng)理認同。
在推進PFI過程中也暴露出一些不足，主要有：一是評估機制存在局限。PPP項目周期通常達20-30年，這期間技術(shù)進步、市場需求、資產(chǎn)價格、利率水平等都可能發(fā)生重大變化，當時比較合理的評估結(jié)果長期看可能是不恰當?shù)摹?/span>二是重視財務(wù)評估而忽視社會成本。例如，在一些PPP醫(yī)療項目中，為減少開支而縮減員工和床位，導(dǎo)致失業(yè)救濟和社會保險支出增加，醫(yī)院床位緊張；有的PPP學校項目遠離市中心，學生上學極不方便，等等。三是私營部門往往憑借政府信用過度融資。這減少了自身承擔的風險，但會加大項目債務(wù)負擔，一旦項目面臨破產(chǎn)威脅，最后還需要政府買單。
針對這些問題，英國對PFI進行優(yōu)化，財政部于2012年推出第二代私人融資計劃（PF2），政府以少量參股方式，主動參與PPP項目的建設(shè)、運營、管理，并將項目的融資限額從之前的90%降到80%，以抑制過度投機行為，推動形成風險共擔、收益共享、長期穩(wěn)定的公私合作關(guān)系。修改項目評估機制，提高項目透明度，擴大利益相關(guān)方如公眾、服務(wù)對象的參與，以更好照顧各方關(guān)切。同時，政府和私營合作伙伴定期對合同和效率進行評審，以持續(xù)改進服務(wù)。
三、英國PPP的成功之道：制度化、標準化、程序化
英國PPP能夠獲得成功，是一系列因素共同作用的結(jié)果。基礎(chǔ)設(shè)施和項目管理局提出了推進PPP的“八項計劃”，即整體治理框架、PPP機構(gòu)、公共部門能力專長、出資和融資、管理和監(jiān)督、法律政策和合同、投資和宣傳、行政管理。正是由于英國注重制度建設(shè)和技術(shù)支撐，在制度化、標準化、程序化上下了很大功夫，對PPP項目的成功發(fā)揮了重要作用。
——制度化。英國沒有專門的PPP立法，但有《公共合同法》《公用事業(yè)單位合同法》《政府采購法》等通用法律來規(guī)范PPP行為。有關(guān)部門還專門出臺《綠皮書：政策評審、項目規(guī)劃與評估論證手冊》《資金的價值評價方法》《大項目評估辦法》《PFI/ PPP采購和合同管理指引》《關(guān)于公私協(xié)作的新指引：公共部門參股PF2項目的條款磋商》《PFI/ PPP金融指引》等細項規(guī)范性文件。1997年工黨執(zhí)政后，推動在醫(yī)療等領(lǐng)域制定和修改法律，使其適用于PFI模式，并修訂地方法規(guī)，鼓勵地方政府參與。
——標準化。為在類似項目上保持定價及條款的一致性，減少談判時間和成本，英國財政部于1999年7月頒布了《標準化PFI合同》第一版，明確了公共部門及私營部門風險分擔的標準模式、原則、主要合同條款，保證公共部門購買到合格服務(wù)，最終達到資金價值最大化。2002年、2004年、2007 年又分別頒布了第二、第三和第四版。2012年12月，頒布《標準化PF2合同》，進一步完善內(nèi)容，推出標準服務(wù)產(chǎn)品模板、格式化的付款機制以及PPP股東協(xié)議等。
——程序化。在長期實踐中，英國逐步形成了一套PPP項目的管理流程。大體分7個環(huán)節(jié)：（1）項目發(fā)起。通常由地方政府或中央部門在對公眾需求進行分析的基礎(chǔ)上提出。（2）項目準備。包括相關(guān)咨詢、指導(dǎo)、審批文件編制等，由基礎(chǔ)設(shè)施和項目管理局、地方合作伙伴關(guān)系協(xié)會完成。（3）項目初選。由基礎(chǔ)設(shè)施和項目管理局負責，目的是把公共資金用到最需要的領(lǐng)域。（4）項目初審。基礎(chǔ)設(shè)施和項目管理局組織發(fā)起單位、有關(guān)部門、專家等論證評審，以決定是否批準該項目，對獲批項目指定專員跟進監(jiān)督。（5）公共采購指導(dǎo)和監(jiān)督。由商務(wù)部負責，確保項目招標、公共采購符合歐盟和英國相關(guān)法律法規(guī)。（6）最終審批。項目完成招投標并簽署合同后，需報財政部最后審核批準。（7）審計和監(jiān)管。由國家審計辦公室對PPP項目進行績效審計，審計報告報送下議院，下議院據(jù)以對有關(guān)部門問責、質(zhì)詢或監(jiān)督整改。在此基礎(chǔ)上，有關(guān)部門會對評估辦法、管理流程、合同標準等進一步修改完善，以更好指導(dǎo)PPP實踐。
四、經(jīng)驗及啟示
在座談中我們感到，英國推進PPP很關(guān)注幾個要害點，認為這些方面最終決定項目的成敗。這給我們以重要啟示。
第一，清晰的目標——公共服務(wù)節(jié)本增效。英國推進PPP的初衷，是用更少的財政資金，更有效地提供公共服務(wù)。這在客觀上放大了財政資金的杠桿效應(yīng)，撬動了更多社會資本投資，但擴大投資從來不是PPP的根本目的。英國在這方面也有過教訓，如布萊爾政府為大力推行PPP模式，未經(jīng)充分論證就以PPP方式對倫敦地鐵進行改造、升級和維護，結(jié)果項目實施不到八年就遭遇破產(chǎn)。
第二，必要的前提——政治承諾、競爭市場、獨立司法。英國歷屆政府都對PPP十分支持、大力推動，提供了可靠的政治保障。在PPP模式下，服務(wù)效率和質(zhì)量的提高是通過競爭實現(xiàn)的，因此競爭性市場十分關(guān)鍵，特別在項目招標、采購等環(huán)節(jié)應(yīng)有充分競爭。PPP合同雙方是政府和私營機構(gòu)，發(fā)生糾紛時應(yīng)嚴格按照法律和合同獨立司法，否則會削弱投資者信心，導(dǎo)致私人投資裹足不前。
第三，專門的機構(gòu)——推進PPP的動力。早期在財政部專門設(shè)立PPP處、地方伙伴關(guān)系協(xié)會，負責PPP政策制定、決策、地方政府PPP項目指導(dǎo)和推廣等，并與私人部門合資成立英國伙伴關(guān)系公司，提供智力支持。之后，撤銷PPP處，設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局，統(tǒng)一負責PPP政策推行，同時賦予內(nèi)閣辦公室大項目局對大型、復(fù)雜PPP項目的審批權(quán)。2016年初，基礎(chǔ)設(shè)施局和內(nèi)閣辦公室大項目局合并為基礎(chǔ)設(shè)施和項目管理局。正是相關(guān)機構(gòu)職責清晰、分工明確、協(xié)作有力，為PPP順利推進提供了有力的保障。
第四，合適的領(lǐng)域——并非所有公共服務(wù)都適合PPP。英國的經(jīng)驗表明，能源、水務(wù)、通信等使用者付費的服務(wù)可基本由私營部門提供；國防、超大型基礎(chǔ)設(shè)施、人力資本等領(lǐng)域，PPP發(fā)揮作用的空間有限；交通、防洪、垃圾處理、辦公服務(wù)等較適合PPP；在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，設(shè)施的建設(shè)、維護和運營可以通過PPP方式提供，但核心服務(wù)仍需由政府承擔。據(jù)統(tǒng)計，英國PFI項目按價值衡量，25%集中在醫(yī)療領(lǐng)域，教育、交通、垃圾處理、辦公服務(wù)分別占19%、12%、9%、7%，國防、住房、街道照明各占3%，IT基礎(chǔ)設(shè)施和通訊、法院、監(jiān)獄服務(wù)各占1%。
第五，創(chuàng)新的融資——多方面籌集資金。一是成立養(yǎng)老金投資平臺，由主要的養(yǎng)老基金作為創(chuàng)始投資者，參與PPP項目。二是成立政府股權(quán)投資基金，對有關(guān)項目投資入股。三是對符合條件的重大項目，由政府提供還款擔保。四是鼓勵歐洲投資銀行等政策性銀行提供優(yōu)惠貸款。國際金融危機爆發(fā)后，財政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施融資中心，為資金困難的項目提供臨時、可退出的援助貸款，作為市場融資的補充。融資渠道多樣不僅增加了資金來源，還降低了融資成本。
第六，人才支撐——尤其是合同管理人才。PPP項目的專業(yè)性、技術(shù)性很強，對發(fā)起項目的政府部門和地方政府是重大挑戰(zhàn)。實踐中，英國有關(guān)部門和地方政府通常需要專業(yè)機構(gòu)支持，還會聘請、培訓自己的專業(yè)人才，特別是擅長合同管理、懂市場、懂法律的人才。單純依靠行政人員管理PPP項目，往往導(dǎo)致項目失敗，必須慎重。
第七，多方參與——照顧各方關(guān)切。PPP項目公益性強，涉及面廣，關(guān)注者眾，利益相關(guān)方介入和監(jiān)管是項目成功的重要保障，包括潛在服務(wù)對象、社會公眾、中介組織等。英國在一些項目中的教訓表明，如果缺乏利益相關(guān)方的參與和監(jiān)管，私營部門往往會把部分項目成本轉(zhuǎn)嫁到社會和消費者身上，最終損害社會總福利。
第八，循序漸進——充分論證逐步拓展。英國經(jīng)過前后30多年才建立起比較成熟的PPP體系。國內(nèi)一些地方政府出于政績考慮，可能要求項目抓緊上馬，論證不充分，從而加大項目失敗的概率。比較好的做法是，從風險低、容易吸引私人資本的項目入手，經(jīng)驗成熟后再擴大規(guī)模、拓展領(lǐng)域。
（國務(wù)院研究室赴英國“創(chuàng)新優(yōu)化政府公共服務(wù)”培訓考察組，成員：喬尚奎、王淑琳、孫慧峰、史德信、王巍、林琳、趙秋雁、尹欒玉、余從鳳、王春剛、侯建芳、陳善亮、劉長想、范貴海，執(zhí)筆：史德信）
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